Desempenho da Gestão - Gestão de Transferências 2020

Por Coordenação de Comunicação

Publicação: Qui, 31 Dez 2020 19:26:48 -0300

Última modificação: Qua, 31 Mar 2021 23:01:02 -0300

83265.jpg 

 

 

A Funasa, no cumprimento de sua missão institucional, realiza a promoção da saúde pública e de inclusão social voltada para ações de saneamento e saúde ambiental, por intermédio de parceria com órgãos e entidades públicas e privadas, em um interesse mútuo.

Um dos instrumentos principais de parceria é a celebração de convênio que, segundo o conceito disposto no Art. 1º, §1º, XI da Portaria Interministerial nº 424/2016, é um instrumento que disciplina a transferência de recursos financeiros de órgãos ou entidades da Administração Pública Federal, direta ou indireta, para órgãos ou entidades da Administração Pública Estadual, Distrital ou Municipal, direta ou indireta, consórcios públicos, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de projeto ou atividade de interesse recíproco, em regime de
mútua cooperação.

 

1 Celebração e Execução dos Instrumentos de Repasse

 

1.1 Celebração no exercício 2020

No exercício 2020, foram celebrados 417 instrumentos de repasse, oriundos de recursos de emendas parlamentares e de programação, voltados a execução de ações de saneamento básico e saúde ambiental, conforme detalhamento a seguir.

 

Tabela 1 - Quantitativo de Instrumentos de repasse celebrados em 2020 por tipo de instrumento.

TIPO DE INSTRUMENTO

QUANTITATIVO

Convênios

412

Termo de Execução Descentralizada (TED)

01

Termo de Fomento

04

TOTAL

417

Fonte: Portal Transferências Abertas, Plataforma +Brasil e SIAFI, 2021.

 

A celebração dos instrumentos de repasse em 2020 foi realizada em conformidade com as normas específicas para cada instrumento, sendo que para os convênios a celebração foi estabelecida de acordo com as disposições da Portaria Interministerial nº 424/2016 e com os Pareceres Referenciais da Procuradoria Federal Especializada (PFE)/Funasa, todos instrumentalizados na Plataforma +Brasil, sistema único online de âmbito nacional, voltado a gestão dos processos de transferências voluntárias da União.

 

Quadro 1: Quantitativo de instrumentos de repasse celebrados nos últimos três anos em relação a 2020.

CELEBRAÇÃO DE INSTRUMENTOS DE REPASSE NOS ÚLTIMOS TRÊS ANOS EM RELAÇÃO A 2020

2017

2018

2019

2020

2.714

747

232

417

Fonte: Portal Transferências Abertas, Plataforma +Brasil e SIAFI, 2021.

 

O aumento de 79,74% do número de instrumentos celebrados em 2020, em comparação a 2019, demonstra a grande demanda voltada às ações de saneamento e saúde ambiental em todo o Brasil. No entanto, a Fundação Nacional de Saúde vem, a cada ano, diminuindo o seu quadro de servidores, o que reforça a necessidade premente de novas contratações por concurso público.

 

1.2 O impacto orçamentário

As dotações orçamentárias destinadas aos instrumentos de repasse são alocadas no Orçamento Geral da União (OGU) de duas maneiras principais:

  • Recursos de programação: trata-se de programa orçamentário destinado à captação de recurso, no qual as entidades públicas têm a iniciativa de cadastrar uma proposta de projeto mediante um programa disponibilizado pelo órgão público concedente. Refere-se, basicamente, aos processos seletivos e propostas a serem atendidos por meio de recursos do orçamento da Instituição.
     
  • Recursos de emendas parlamentares: as propostas de emendas ao orçamento, se aprovadas, viram Lei Orçamentária Anual (LOA) e constituem fonte de receitas da Funasa para a execução de Programas e Ações de sua competência, no âmbito do Governo Federal.

O valor orçamentário pactuado no exercício 2020 foi de R$ 332.028.229,72, referente aos 417 instrumentos celebrados, com emissão de empenho no próprio exercício, perfazendo o total de R$ 326.333.324,46.

 

Quadro 2: Comprometimento orçamentário.

COMPROMETIMENTO ORÇAMENTÁRIO (R$)

Situação

Convênios

TED

Termo de Fomento

Total

Percentual

Pactuado

321.330.986,90

7.597.242,82

3.100.000,00

332.028.229,72

100%

Empenhado

321.182.098,90

2.051.225,56

3.100.000,00

326.333.324,46

98,28%

Fonte: SIAFI Gerencial e SIGA/Funasa, 2021.

 

As dotações orçamentárias destinadas aos instrumentos de repasse referentes aos recursos de emendas parlamentares foram de R$ 292.674.922,68, e as dotações destinadas a programação foram de R$ 39.204.419,04.

 

Tabela 2 - Origem dos recursos orçamentários.

ORIGEM DO RECURSO (R$)

Origem do Recurso

Convênios

TED

Termo de Fomento

Total

Percentual

Emenda Parlamentar

289.574.922,68

0,00

3.100.000,00

292.674.922,68

89,19%

Programação

31.607.176,22

7.597.242,82

0,00

39.204.419,04

11,81%

TOTAL

321.182.098,90

7.597.242,82

3.100.000,00

331.879.341,72

100%

Fonte: Lei nº 13.978/2020, SIGA/Funasa e Plataforma +Brasil, 2021.

 

Quanto à origem da dotação orçamentária, nota-se um volume expressivo de instrumentos com recursos oriundos de emendas parlamentares, representando 90% da origem dos recursos orçamentários, sendo apenas 10% dos recursos de programação da Instituição.

 

1.3 Distribuição por ação orçamentária

Informa-se, na tabela seguinte, a distribuição dos convênios celebrados em 2020, por ação orçamentária.

 

Tabela 3 - Celebração 2020 considerando as ações orçamentárias.

AÇÃO ORÇAMENTÁRIA

CONVÊNIOS CELEBRADOS EM 2020

7XK6 - Sistemas Públicos de Abastecimento de Água

64

7XK7 - Sistemas Públicos de Esgotamento Sanitário

9

7XK8 - Sistemas Públicos de Manejo de Resíduos Sólidos

66

20AM - Projetos de Coleta e Reciclagem de Materiais

4

20AG - Apoio à Gestão dos Sistemas de Saneamento Básico

1

3921 - Melhorias habitacionais para controle da Doença de Chagas

17

3883 - Drenagem e manejo Ambiental

3

6908 - Fomento à Educação em Saúde Ambiental

38

7652 - Melhorias Sanitárias Domiciliares

92

7656 - Ações e serviços sustentáveis de saneamento básico Pequenas Comunidades Rurais

123

TOTAL

417

Fonte: SIAFI, SIGA/Funasa e Plataforma +Brasil, 2021.

 

2 Execução dos instrumentos de repasse celebrados em 2020

 

A execução física dos instrumentos de repasse tem início quando da liberação do recurso, que ocorre após atendimento dos requisitos técnico e administrativo dispostos na cláusula suspensiva, nos termos do art. 24, §§ 2º e 3º da Portaria Interministerial nº 424/2016 e demais condições estabelecidas na Portaria Funasa nº 5.598/2018, que trata de critérios e procedimentos para transferência de recursos das ações de saneamento e saúde ambiental, custeadas pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), por intermédio de convênios e termos de fomento.

Os instrumentos celebrados no ano de 2020 não tiveram a execução física iniciada no mesmo exercício, considerando o prazo para o atendimento da cláusula suspensiva, que finaliza no dia 31.12.2022.

Um fator que impactará gradualmente na efetividade da celebração dos instrumentos celebrados em 2020 é o atendimento dos requisitos técnicos no prazo da cláusula suspensiva, tendo em vista que, finalizado o prazo sem o devido atendimento por parte dos convenentes, os instrumentos serão extintos, nos termos do art. 24, §3º da PI nº 424/2016.

 

3 Desembolso financeiro em 2020

 

Em levantamento nos últimos 05 (cinco) anos, tem-se abaixo, o desembolso financeiro dos instrumentos de repasse.

 

Figura 1 - Desembolso para instrumentos de repasse nos últimos cinco anos. Valores em Reais (R$).

cid:image001.png@01D6F8BA.51B8CF40

Fonte: SIAFI, 2021.

 

O montante repassado depende de diversos fatores e nem todos estão sob a governança da Instituição repassadora. Entre os requisitos, estão a disponibilidade de recursos financeiros e o atendimento pelos parceiros das condições estabelecidas no instrumento pactuado. Entretanto, apesar disso e das restrições orçamentárias no exercício, ainda houve, em 2020, um aumento de valores pagos, superando o montante do exercício anterior, com uma leve tendência de alta e expectativa de crescimento para os próximos anos.

 

4 Instrumentos vigentes em 2020

 

Em levantamento no sistema SIGA/Funasa e na Plataforma +Brasil, verifica-se a existência de 5.025 instrumentos vigentes até 31.12.2020, celebrados no período de 2005 a 2020, com o comprometimento orçamentário no valor de R$ 6.913.757.592,77. Salienta-se que, devido à pandemia, foi editada a Portaria Funasa nº 2.531, de 26 de maio de 2020, alterada pelas Portarias nº 6.174 de 30.12.2020 e nº 383 de 21.01.2021, informando que os instrumentos vencidos entre 20 de março de 2020 e o dia 30 de dezembro de 2020 estão prorrogados, de ofício, até 31.12.2020. A Portaria nº 383, em seu Art. 3º, inciso I, informa que a prorrogação não alcançará os Termos de Execução Descentralizada e, nos incisos seguintes, detalha os critérios para a prorrogação dos demais instrumentos.

 

5 Propostas/instrumentos cancelados em 2020

 

Em 2020, a Funasa cancelou 866 propostas/instrumentos, no valor de R$ 300.008.749,45, de restos a pagar, sendo 182 processados cancelados, no montante de R$ 82.865.992,75 e 684 não processados cancelados, no valor de R$ 217.142.756,70.

A Portaria Interministerial nº 424/2016, dispõe no seu art. 24, § 3º, que o instrumento será extinto quando não ocorrer a implementação pelo convenente, da condição suspensiva no prazo estabelecido.

Os motivos que mais envolveram o cancelamento dos convênios foram a não apresentação pelo convenente no prazo da cláusula suspensiva, o projeto básico o normativo do controle social de saneamento básico e ainda as propostas empenhadas que não formam celebradas.

Em resumo, a Funasa entende o tamanho do desafio em adotar práticas de excelência na gestão de tantos instrumentos de repasse, ainda mais quando se destacam as limitações de capacidade técnica dos parceiros da Funasa que são predominantemente os menores municípios do país.

Quanto aos motivos de não apresentação pelo convenente no prazo da cláusula suspensiva e do projeto básico, que ensejaram o cancelamento dos convênios no ano de 2020, destaca-se a dificuldade técnica dos convenentes em dar continuidade aos instrumentos celebrados.

Para superar esta dificuldade a Funasa realiza o custeio da elaboração de projeto básico com recursos oriundos do instrumento pactuado, desde que o desembolso do concedente voltado a essas despesas não seja superior a 5% (cinco por cento) do valor total do instrumento, conforme orienta a Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016, assim, como os normativos internos: Portaria Funasa nº 3790, de 19 de junho de 2018, Portaria Funasa nº 4154, de 6 de julho de 2018 e Nota Técnica nº 1/2018/COENG/CGEAR/DENSP/PRESI (SEI nº 0102855).

 

6 Prestação de contas dos instrumentos

 

Com relação à prestação de contas dos instrumentos vencidos até o exercício de 2020, correspondente a um passivo de 1.371, foram analisados um total de 737 instrumentos, sendo que: 415 tiveram suas contas aprovadas; 179 foram notificados e não respondidos, dos quais 121 foram encaminhados para instauração de Tomada de Contas Especial (TCE) e 58 instrumentos foram encaminhados às Superintendências Estaduais após a elaboração de notas técnicas, visando à abertura de processos administrativos; e, por fim, 143 instrumentos foram analisados e notificados, aguardando prazo para o atendimento da notificação.

 

7 Grupo instituído pela Portaria nº 3.441, de 24 de julho de 2020, para realizar levantamento de inscrições de restos a pagar de transferências voluntárias; realizar avaliação dos instrumentos de transferências celebrados pela Funasa com execução paralisada e atender ao relatório preliminar do Tribunal de Contas da União (TCU)

 

Em 24 de julho de 2021, por meio da Portaria nº 3.441, foi instituído um Grupo de Trabalho (GT) com o objetivo de realizar levantamento de inscrições de restos a pagar de transferências voluntárias; realizar avaliação dos instrumentos de transferências celebrados, com execução paralisada, e atender ao relatório preliminar do Tribunal de Contas da União.

Foi definido como escopo do trabalho, o conjunto de instrumentos de repasse celebrados pela Funasa, com exceção dos Termos de Execução Descentralizada (TED) e contratos. A fim de orientar a análise pelo GT, foi realizado levantamento de todos os instrumentos celebrados pela Fundação, no período de 1988 a 2019, tendo como resultado o total de 38.784 convênios e similares, dentre instrumentos concluídos e não concluídos, com vigências expiradas e não expiradas, entre outros.

Os trabalhos desenvolvidos pelo GT, no decorrer de 2020, foram divididos nas seguintes etapas:

  • Análise dos recursos inscritos em restos a pagar não processados, liquidados no exercício de 2019 e
    não pagos;
  • Convalidação: análise dos instrumentos com vigência expirada e status de obra em execução ou paralisada;
  • Análise dos recursos inscritos em restos a pagar até 2015;
  • Análise do Relatório TCU 012.552_2019-4; e
  • Análise da planilha geral de instrumentos de repasse celebrados pela Funasa.

Após a realização de 40 reuniões para análise e deliberação, conforme etapas acima mencionadas, apresentamos a seguir as deliberações e sugestões de encaminhamento:

 

Tabela 4 - Análise dos recursos inscritos em restos a pagar não processados, liquidados no exercício de 2019 e não pagos.

PROVIDÊNCIA

QUANTIDADE

VALOR (R$)

Cancelamento dos recursos em RP

40

13.437.966,03

Manutenção dos recursos em RP até a conclusão da análise do GT

1.273

669.616.563,26

TOTAL

1.313

683.054.529,29

Fonte: Grupo de Trabalho (GT) instituído pela Portaria Funasa nº. 3.441, 2021 e Processo SEI Funasa nº 25100.004.391/2020-96 .

 

Tabela 5 - Convalidação: análise dos instrumentos com vigência expirada e status de obra em execução ou paralisada.

PROVIDÊNCIA

QUANTIDADE

VALOR (R$)

Avaliar possibilidade de convalidação

52

129.573.789,62

Não convalidar

631

580.713.851,13

Não é o caso de se pronunciar

323

851.047.758,91

TOTAL

1006

1.561.335.399,66

Fonte: Grupo de Trabalho (GT) instituído pela Portaria Funasa nº. 3.441, 2021.

 

 

Tabela 6 - Análise dos recursos inscritos em restos a pagar até 2015.

CONVÊNIOS/TERMOS DE COMPROMISSO

QUANTIDADE

VALOR (R$)

Manutenção dos recursos em RP

726

571.081.610,76

Cancelamento dos recursos em RP

150

59.997.346,53

RP cancelado

30

7.317.495,55

RP pago

1

250.000,00

SUBTOTAL 1

907

638.646.452,84

CONTRATOS

QUANTIDADE

VALOR (R$)

Manutenção dos recursos em RP

11

6.235.839,20

Cancelamento dos recursos em RP

66

43.412.959,82

Verificação junto às Suests

5

1.207.649,28

SUBTOTAL 2

82

50.856.448,30

CONTRATOS (DEADM)

QUANTIDADE

VALOR (R$)

SUBTOTAL 3

557

72.263.643,87

TOTAL GERAL (1+2+3)

1.546

761.766.545,01

Fonte: Grupo de Trabalho (GT) instituído pela Portaria Funasa nº. 3.441, 2021,e Processo SEI Funasa nº 25000.116573/2020-37.

 

 

Tabela 7 - Análise do Relatório TCU 012.552_2019 (Item 258.1 258.1 - Determinar à Funasa, com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315, de 2020, que, no prazo de sessenta dias, informe o TCU sobre a conclusão do cancelamento dos instrumentos de repasse, consoante o disposto nos arts. 3º e 4º da Portaria 4.749/2019 4.)

PROVIDÊNCIA

QUANTIDADE

VALOR (R$)

Não há providências a serem tomadas

203

121.616.220,00

Cancelamento dos instrumentos de repasse

162

202.628.367,11

Manutenão dos instrumentos de repasse

484

702.540.685,20

TOTAL

849

1.561.335.399,66

Fonte: Grupo de Trabalho (GT) instituído pela Portaria Funasa nº. 3.441, 2021,e Processo SEI Funasa nº 25100.0004629/2020-83.

 

Tabela 8 - Análise da planilha geral de instrumentos de repasse celebrados pela Funasa.

PROVIDÊNCIA

QUANTIDADE

 

VALOR (R$)

Cancelamento dos instrumentos
de repasse

391

433

158.456.991,70

Manutenção dos instrumentos
de repasse

3.734

4.183

2.058.405.798,08

TOTAL

4.125

4.616

2.216.862.789,78

Fonte: Grupo de Trabalho (GT) instituído pela Portaria Funasa nº 3.441, 2021.

 

Ainda, como resultado do trabalho, o referido Grupo de Trabalho sugeriu os seguintes encaminhamentos:

  • As Superintendências Estaduais deverão ser comunicadas sobre as deliberações apresentadas no Relatório apresentado pelo Grupo de Trabalho e instadas a se manifestarem no prazo máximo de 15 (quinze) dias corridos, a partir do recebimento do Relatório, sobre eventuais divergências identificadas;
  • A Coordenação-Geral de Convênios (Cgcon), deverá dar continuidade na adoção de providências junto às Superintendências Estaduais, quando for o caso, para a instrução de processos com indicativo de avaliação para convalidação de vigência dos instrumentos de repasse (item 2);
  • A Coordenação-Geral de Convênios (Cgcon) deverá, ainda, dar continuidade na adoção de providências junto às Superintendências Estaduais para a instrução de processos, com vistas ao cancelamento de restos a pagar, no sentido de confirmar se permanecem os critérios que ensejaram a sugestão para o cancelamento conforme, itens 1, 3, 4, 5 e 6;
  • Sugestão de realização de estudo técnico, pelas áreas afetas, sobre a viabilidade de retenção de 20% do valor dos instrumentos de repasse, para liberação somente após a comprovação de conclusão do objeto pactuado, com sugestão de alteração da Portaria Funasa nº 5598/2018;
  • Solicitar aos departamentos finalísticos que estudem a possibilidade de estabelecimento de critérios técnicos mínimos para subsidiar as prorrogações e/ou não prorrogações;
  • Solicitar a incorporação das funcionalidades de acompanhamento da execução física dos objetos e de instrução de pagamento de parcelas na Plataforma +Brasil;
  • Manter atualizado o acordo com o Banco do Brasil e realizar tratativas com a Caixa Econômica Federal para consulta das contas correntes vinculadas aos instrumentos de repasse celebrados fora da Plataforma +Brasil ou anteriores a 2012;
  • Elaboração de estudos objetivando conhecer os fatores que estejam determinando o significativo volume de recursos orçamentários inscritos em restos a pagar, com a finalidade de propor controles para sua redução;
  • Estabelecer fluxo de trabalho para o cancelamento de restos a pagar de valores resultantes de saldos de contratos diversos e de instrumentos de repasse;
  • Informar ao Ministério da Saúde a conclusão do Grupo de Trabalho quanto ao cancelamento de restos a pagar e das providências a serem adotadas;
  • Para os casos de supressão de valores devido ao processo licitatório, realizar o cancelamento dos saldos de empenho imediatamente após o aceite da licitação;
  • Com relação ao item 4) do b.4., e considerando o Relatório de Auditoria nº 0029/2019 (SEI nº 1604611) realizada na Superintendência Estadual do Maranhão (Suest/MA) no exercício de 2019, este Grupo entende que no momento é necessário aguardar as investigações em curso para que seja avaliada a necessidade de anulação dos atos relativos à prorrogação da vigência dos convênios e suas consequências. Sugerimos, ainda, que sejam verificados os encaminhamentos propostos no Despacho nº 94/2019 CORAT (SEI 1843120); e
  • Criação de Grupo de Trabalho específico para elaboração de Plano de Ação, com vistas a cumprir os itens 258.2 e 258.3 do Relatório TCU 012.552_2019-4 até julho de 2021.